广广科普中国有大大小小几千个城市，它们构成了一个“直辖市-副省级市-普通省会城市-普通地级市-县区→乡镇/街道”的等级金字塔。在中国，稀缺的公共资源很多时候未必是通过价格机制分配，而主要是通过行政等级分配。 以上内容出自中国人民大学聂辉华教授的新书《基层中国的运行逻辑》。搜狐城市节选部分内容转载，希望帮助读者理解中国城市的等级体系，从而更好地理解城市之间的发展差异、发展路径和营商环境，为个人在读书、就业、创业或养老方面的决策提供支持。
中国城市的等级金字塔
中国的国家治理架构是“条块结合，以块为主”的中央集权体制。在这套体制下，上级党委和政府领导下级党委和政府，并且前者决定了后者的资源配置。而上级领导下级的机制，就是通过上级的职能部门对口领导或指导下级的职能部门。比如，省政府要出资支持市政府的一个大项目，那么市发改委就需要向省发改委申报。按照类似的逻辑，县政府需要项目资金，就需要通过县发改委向市发改委申报。因此，在中国这种单一制政治制度下，国家的资源一定是自上而下分配的，高级别的城市相对于低级别的城市一定会优先获得各种资源。总之，不同于市场通过价格配置资源，体制内是通过等级来配置资源。
中国内地有大大小小几千座城市，它们构成了一个典型的城市等级金字塔（图2-2）。
在这个金字塔的顶端，是中国的四个直辖市：北京、上海、天津和重庆。直辖市为什么处于金字塔的顶端呢？因为它的行政级别最高，这体现在三个方面。第一，直辖市是直属于中央管理的城市，行政级别是正部级，和一个省一样。而普通的地级市通常是正厅级，后者比前者差了两级；第二，直辖市的市委书记通常是政治局委员兼任，属于副国级，普通省份的党委书记一般是正部级，普通地级市的党委书记一般是正厅级；第三，直辖市不仅“一把手”的行政级别高，而且其所有管辖区域和下属部门的行政级别都比普通地级市下辖的相应单位高出两级，可谓“雨露均沾”。比如说，在一个普通地级市，就拿我老家江西省抚州市来说，市辖区东乡区的行政级别是正处级，和县是平级的；但是在北京，所有的市辖区（比如我工作的海淀区）是正厅级。几年前，网上热烈地讨论一个哈佛博士后去了深圳市某个街道办事处当副主任，认为是大材小用。但很多人不知道的是，北京市的一个街道办事处是正处级，而深圳作为副省级市，其下属的街道办事处也是正处级，和县长的级别一样。一个博士后如果一工作就担任街道办主任这类副处级职务，从行政级别上来说相当于副县长，这对很多渴望通过“考公”进入体制内的人来说，相当于几十年的路一天就走完——简直是终南捷径。
在这个城市金字塔的第二层，是15个副省级城市。很多人以为，一个省里面级别最高的城市一定是省会城市，错了！因为前面还有15个副省级市，而省会城市多半不是副省级市。副省级市的行政别介于省和地级市之间，这算是中国特色，是全世界绝无仅有的。这15个城市是：哈尔滨、长春、沈阳、大连、青岛、南京、宁波、厦门、武汉、广州、深圳、成都、西安、济南和杭州。重庆市起初也位列其中，升格为直辖市后则不再是副省级市。在这15个副省级市中，有10个是省会城市，但还有5个不是省会城市（大连、青岛、宁波、厦门、深圳）。作为副省级城市，它们跟普通地级市有三点不同。一是本身的级别是副省级，高于普通地级市；二是它们的市委书记通常都是省委常委，级别是副省级或称副部级；三是它们的市直工作部门和内设机构可以参考直辖市设置。第三点是什么意思呢？就是一个副省级市辖区的局长、街道办主任是正处级，和直辖市一样，比如深圳市的街道办主任和北京市的街道办主任是一个级别的。
城市金字塔的第三层是17个普通的省会城市，比如江西省南昌市、海南省海口市。请注意，31个大陆省会城市中，大部分都不是副省级城市，只是地级市。此时如果本省有一个非省会城市的副省级市，那么它和省会城市的关系就非常微妙。比如说，福建省的省会是福州，但福州只是地级市，而不是省会的厦门却是副省级市。不过，省会城市即便不是副省级，其政治地位也相当于副省级，因为它们的市委书记通常是由省委常委兼任的，也就是说省会城市的党委“一把手”是副部级官员。因为省委、省政府和下属机构都在省会办公，所以省会的一把手如果没有很高的政治级别，就很难协调省级机关，从而根本无法履行属地管理的责任。
城市金字塔的第四层，是中国293个地级市中既非副省级市亦非省会城市的261个普通地级市，它们的行政级别是地级或者厅级。在这些地级市中，有少数城市的经济规模非常大，此时市委书记可能“高配”，比如由省委常委甚至是省委副书记兼任市委书记（即由副省级官员兼任地市级行政单位的一把手），但这并不是一种固定的制度安排。比如，同样是江苏省的地级市，苏州的市委书记一般都是省委常委兼任，但无锡市近年几任市委书记都不是省委常委。此外，还有少数地级市的市委书记是由省政协副主席兼任的。
最后是真正的“基层”。不管是直辖市、副省级市、省会城市还是地级市，它们都是由县区、乡镇或街道这些基层单位组成的。我们通常所说的“基层”就是指县级及其以下行政辖区。截至2024年底，中国有2 846个县（市、区、旗）级行政区，这些行政辖区下面又包含了超过38 700个乡镇或街道办事处等基层的行政单位。大家可能不知道，北京作为直辖市，虽然几年前将县全部改为区，但是区下面还有乡镇，乡镇下面还有村。不过同样是县或区，北京的区县和江西的区县在行政级别上完全不同，因此不能看见名字中有县或区，就简单地说是“县级辖区”。
理解了这个城市金字塔体系有什么用呢？最大的用处是，它从一个全新的角度告诉我们，现实中稀缺的公共资源很多时候未必是通过价格机制分配，而主要是通过另一种机制——行政等级——分配。这有助于我们理解城市之间的发展差异、发展路径和营商环境，从而为个人在读书、就业、创业或养老方面的决策提供支持。下面举两个例子，然后提供一项严谨的经济学研究。
第一个例子是财政拨款。对于地方政府来说，特别是不发达地区的政府，财政拨款简直就是最重要的资金来源。但是，在中央—省—市—县—乡五级财政体制下，拨款由上往下层层下拨，每级政府通常都会优先考虑本级政府的财力需求。因此，按照行政级别分配财政拨款的必然结果之一，就是下级政府的财源往往被上级政府“剥夺”，但是事权却层层向下累积，从而形成了财权和事权不对等的状况。我在基层调研时，遇到一位基层官员跟我“吐槽”。他告诉我：
假如中央拨了100亿元给省里，省里开会讨论分配方案时，省会城市的党委书记是省委常委，副省级城市的书记也是省委常委（甚至可能是省委副书记），他们两家就要拿走一半。其他城市的市委书记谁也不敢反对，毕竟自己的升迁还取决于省委常委呢。那剩下的50亿，还有10个地级市要分，此时就算平分，每个地级市到手的资金也就是5亿。等地级市拿到5亿了，然后再开市委常委会分配，市辖区的区委书记通常是市委常委，拿走一半，剩下的2.5亿给其他10个县，最终每个县到手2 500万。你看，100亿元的财政资金，说起来不少，但是基层的每个县只能拿到 1/400。
为了解决这个自上而下的“财政漏斗”问题，从20世纪90年代开始，中央在一些省市试行“扩权强县”“省直管县”等改革，目的之一就是尽量避免上级截留下级的财政拨款。但这恰恰从一个侧面验证了城市等级理论，即中国的财政资源很大程度上是依靠城市的行政等级自上而下分配的。
第二个例子是大学的分布。我一直以为，在中国性价比最高的人力资本投资是考取“985大学”。因为这是投入少、见效快、相对最公平的改变命运的渠道。事实上，中国多数老百姓最大的焦虑之一就是如何让子女上好大学。遗憾的是，全中国的好大学数量基本上是按照城市的行政等级分配的。全国有116所“211工程”大学和39所“985工程”大学，平均下来中国内地每个省可以分到大约4所211大学。数据很平均，但现实很扭曲。39所985大学，绝大部分位于副省级以上城市，只有4所位于普通省会城市（长沙和合肥），只有1所（西北农林科技大学）位于“准副省级”行政区（陕西杨凌）。北京作为首都，211大学和985大学分别占了五分之一。有才的网友们自发在网上建立了一所“山河大学”，说是要给山东、山西、河南、河北这四个高考难度极大省份的343万名考生提供一个考好大学的出口。其实，要论好大学的数量，我老家江西可能是最惨的，只有一所211大学，以至具有幽默细胞的网友还绘制了一幅“环江西985大学地图”，令人颇为感慨。
前面都是举例说明，可能不够严谨，为此下面提供更严谨的经济学研究证据。2018年，我与两位合作者在《管理世界》上发表了一篇学术论文（江艇等，2018）。这篇论文使用了1999-2007年中国工业企业数据库和中国城市数据库，得出了三个主要结论。第一，行政级别越高的城市，其制造业企业的全要素生产率（TFP）平均水平也越高。我们的测算表明，城市级别提高一级，TFP水平能提高6%左右。例如，江苏省昆山市作为全国百强县之首，其行政级别仅为县处级。如果昆山变成地级市，其TFP提高6%的话，那么昆山的TFP水平将超过全国90%的地级市。第二，行政级别越高的城市，其制造业企业的资源错配程度也越严重。城市级别提高一级，以TFP离差度量的资源错配程度会增加10%左右。这表明，行政级别带来了更多的资源，但也导致了更低的效率。第三，城市级别影响企业TFP的主要渠道在于：行政级别越高的城市，企业所能获取的政府补贴更多、雇佣技术人才的优势更大、融资便利更多、承担的地方税负更小。我们的研究表明，现实世界确实存在这样的现象，即人跟资源走，资源跟权力走。
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